转载。
迪世靖
前几日，碰到一起有意思的案子，电厂和第三方单位签订了粉煤灰利用协议，不知什么时候，电厂听说固废法中有一条连带责任，怕这第三方单位出了问题给自己惹麻烦，就停止向这家单位送灰。用灰单位一听，头都大了，脑袋里一万个字母飘过，辛辛苦苦投资这么多钱处置这灰，你说不送就不送，这不是断人生路么，遂拿起供灰协议，两家打起了官司。这一切得从新修订的固废法说起。固废法第三十七规定:产生工业固体废物的单位委托他人运输、利用、处置工业固体废物的，应当对受托方的主体资格和技术能力进行核实，依法签订书面合同，在合同中约定污染防治要求。受托方运输、利用、处置工业固体废物，应当依照有关法律法规的规定和合同约定履行污染防治要求，并将运输、利用、处置情况告知产生工业固体废物的单位。产生工业固体废物的单位违反本条第一款规定的，除依照有关法律法规的规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的受托方承担连带责任。就是这个连带责任把企业吓到了。在环境损害赔偿制度逐步完善的今天，倾倒固废造成土壤污染的修复成本是极大的，而很多小的第三方处理公司通常没有承担污染修复所需要的资金实力，在处置单位无能力履行修复责任的情况下，连带责任的出现就对产废单位带来了极大的风险和成本。实际上，在新固废法出台之前，环保部就针对运输过程中固废丢弃的问题做过相关答复。原国家环境保护总局在《关于委托他人运输固体废物过程中丢弃废物行为法律适用的复函》（环函[2003]149号）中做过相关解释。根据委托关系，废物产生单位与承运单位之间形成民事合同关系后，并不改变废物产生单位所处的行政相对人地位。对运输过程中出现的环境行政违法行为，废物产生单位应当依法承担行政责任，依法对承运人的运输行为包括运输过程承担法律后果。作为委托运输方的废物产生单位，可以依据合同要求承运单位对运输过程中的违约行为承担违约责任，但这是托运人与承运人之间的民事责任关系。“谁污染谁治理，谁污染谁付费的道理我们懂，在企业主动作为能够实施的范围内我们应该承担污染防治义务，但现在的主体责任，我们感觉就是啥都往我们企业头上推。”调研中，有企业这样说。先是环评法规定企业主体责任，要求建设单位对环评文件质量负责。“第三方技术单位编的本子出了问题，也得我们负责。环评这么专业的技术文件，我们又不懂，这都是经过专家评审，经过批复，一道道程序下来的，企业花了钱，出了问题还是企业的。”“固废也是，企业花钱请运输单位运输，他半路悄悄给倒了，我们又监管不了，也没有监管的权利，这回头造成环境污染，我们不仅要受行政处罚，关键还得承担环境侵权的连带责任，真是钱也花了，锅也背了，难啊难！企业都快成原罪了。”有企业这样吐槽。对这问题，监管部门也有自己的看法。在全国政协十三届二次会议上，生态环境部部长黄润秋提到“当前生态环境领域违法问题依然突出，生产企业非法处置危险废物问题严重，第三方运维企业弄虚作假，沦为违法者同谋，破坏环保市场秩序。”这些现象的本质就是因为生态环境违法成本低，违法者收益远远大于成本或者代价。因此，他建议完善重典治污的法律制度体系，提高违法成本。对非法倾倒危险废物的案件，创设产废者与倾倒者的连带责任，既罚直接倾倒者，也罚危废产生者。事实上，近些年工业固体废物和危险废物领域的非法倾倒、处置、利用案件频发，从公开的数据显示，环境领域绝大多数的刑事案件，都是在固体废物领域，如常州毒地案、重庆特大危废倾倒案等。而在一般工业固体废物领域，产废单位将产生的固体废物低价承包给其他机构或个人，再将工业固废倾倒荒沟，这种靠一纸合同转移固废污染防治责任的现象也屡见不鲜。显而易见原因是在原固废法中，产废单位的主体责任界定不明，造成部分企业通过委托、承包的方式，转移应当由企业承担的固体废物污染防治责任。新固废法修订后，连带责任的出现，就是为了解决责任“一转了之”的问题。连带责任是指依照法律规定或者当事人约定，两个或者两个以上当事人对其共同债务全部承担或部分承担，并能因此引起其内部债务关系的一种民事责任。当责任人为多人时，每个人都负有清偿全部债务的责任，各责任人之间有连带关系。也就是说，当第三方治理企业发生环境污染或生态破坏，却没有能力赔偿损害时，连带责任人中有能力赔偿的人有可能承担全部赔偿责任，有能力者再向其他连带责任人追偿。这么来看，连带责任是一种很重的责任。固体废物的产生者拥有对固体废物的所有权，委托运输合同只是一种民事合同，不改变固体废物的所有权，也就是说委托运输的固废所有权依然属于产废单位，固废法明确产废单位负有污染防治责任的义务。说到所有权，插一句题外话，所有权在固体废物管理当中比较有意思。比如废油桶，可以是危废，也可以不是危废，完全看站在什么样的角度。这得从固废的定义说起，固废法规定固体废物，是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。油桶的利用价值就是储存油，在不损坏的前提下，虽然还具备原有的利用价值，但对使用单位来说，把它交给第三方单位就是一种抛弃或放弃的行为，那么废油桶就属于固体废物，因而属于危险废物。从生产油的单位角度来看，完好的废油桶就属于不需要修复和加工即可用于其原始用途的物质，对他来说就属于未丧失原有价值，自然就不属于固废，不属于固废就不属于危废。部长信箱对此也有过答复，在企业具备产品周转桶清洗能力的前提下，沾染了微量产品的周转桶可以认为是“不需要修复和加工即可用于其原始用途的物质”，即不作为固体废物管理。人们说，群众的智慧是无穷的，在固废管理趋严的情况下，又出现了另外一种神奇的现象，就是用油单位跟供油单位签订合同，只买油，不要桶，实践中，有的地方就允许这种周转的方式。继续说连带责任。固体废物产生者与行政机关之间存在行政法律关系，产生者与受托者之间形成委托民事关系后，但这并不改变产生者所处的行政相对人地位。固体废物转移后，产生者的污染环境防治义务并不因此而必然转移，这是产生连带责任的法律基础。如果受托者实施违法行为造成环境污染，固然要承担直接的法律责任，此时产生者如果在选择受托者方面存在过错，其行为与环境污染结果之间具有因果关系，也应当对此承担相应责任。继续读固废法第三十七条，我们发现，构成连带责任要有两个构成要件，一是产废单位没有尽到核实义务，二是运输处置单位造成了环境损害。产废单位没有核实处置单位的主体资格和技术能力，未签订书面合同是承担连带责任的前提条件。这种情况下，产废单位要接受两类处罚，一是没有履行核实义务的行政处罚，二是若造成环境侵权后，承担民事责任。不论如何，未履行核实义务就属于一种违法行为。反过来说，如果产废单位履行事先核实义务、签订书面合同，可以视为已经完成了污染环境防治义务。在这种情况下，产生者尽到了谨慎选择义务，其行为与受托者造成的环境污染后果之间没有因果关系，不应当承担连带民事赔偿责任。那么如何确定产业单位对受托方的主体资格和技术能力进行了核实呢？什么情况下就算尽到了核实义务？我们认为，核实义务应当有一个边界。主观上，坚持一个谨慎的普通人在相同情况下所具备的认知能力。通常情况下核实了企业的经营许可证、营业执照、税务登记证、环评手续、排污许可手续、道路运输证等；技术方面核实了处理能力、污染防治能力等，并签订了合同并约定了污染防治义务，就认为完成了核实义务。那如果受托方伪造了证件呢，算不算产废单位未履行核实义务呢？我们认为不能苛求，作为一般人而言，产废单位如果尽到了谨慎选择的义务，核实了受托方的提供的相关材料，明确了受托人提供的材料可以满足处置要求，认为就应当算尽到了核实义务。产废单位的核实一般以存在的事实和第三方单位提供的材料为前提，核实的范围很难超过第三方单位提供的证明材料的范围，产废单位并没有行政执法人员的相关权利，对其行政文件的真实性的判断不能太苛求。前面提到产生者与受托者之间形成委托民事关系后，不改变产生者所处的行政相对人地位，委托关系并不改变所有权，它是产生者不能或不愿直接履行污染环境防治义务，委托第三人代为履行的关系。但作为商品交易的固体废物呢，比如粉煤灰、矿渣、矿灰等，第三方企业是花钱买的，它花钱买的东西是当作原料用来生产产品的，正常人也不会把它倒掉，在买卖合同建立的情况下，固体废物的所有权发生了转移，那这种情况还承担连带责任吗？通常情况下，怎样就能规避连带责任风险呢。固废法第三十七条，实际上已经给产废单位指明了免责路径，即核实受托方的主体资格和技术能力，签订书面合同，约定污染防治事项。主体资格应当核实什么内容呢？对于一般工业固体废物处置单位，一般可以通过查看营业执照，确认其经营范围有没有包含处置的物质；查看税务登记证，查看相关环保手续，如环境影响评价批复、排污许可证、竣工环境保护验收批复或备案表等。为了增加证明文件的效力，建议产废单位要求受托方提供上述相关证明材料原件，如果提供的复印件，应当要求出具原件与复印件完全一致的证明。技术能力的核定，应当包含企业采取的处置或利用工艺、能够接受的固废的种类、数量、批复的设计处理能力、利用处置过程中的污染防治能力。这些信息可以通过环境影响评价及现场的方式获得。对于危险废物，其主体资格的的确认可以通过查看除上述一般工业固废以外的资料外，必须确认其持有危险废物经营许可证（环境许可证），明确其证件有效期、处置的危废类别及代码、处置能力，其危废经营许可证的真实性可以从各省生态环境厅官网查询。书面合同写点啥呢？现有的标准并不能涵盖固体废物管理的各个环节，双方应当在合同中明确约定工业固体废物运输、利用、处置过程中的具体污染防治要求，作为对法定要求的补充。最后，要求受委托的运输、利用、处置单位在完成委托后，以书面的形式告知产废单位固废实际运输、利用、处置情况，只有这样，方才在实质层面完成了产废单位的污染防治义务。
参考文献：
[1]刘伟. 论公证的审查范围和核实义务[J]. 法制与社会, 2014(04):89-90
[2]罗庆明等,工业固体废物产生者连带责任辨析及其适用[J]. 中国环境监测,2020,36(3)
